Общественник Константин Емешин о реформе структуры управления регионом: логика решений губернатора прослеживается не всегда.

Ответственный секретарь Общественной палаты Алтайского края Константин Емешин дал развернутую экспертную оценку реформы аппарата администрации края, которую проводит губернатор в рамках постановления администрации Алтайского края N 483 от 18 ноября 2009 года "О реорганизации аппарата Администрации края". Стоит отметить, что в кабинете губернатора Михаила Евдокимова возглавлявший Аналитическое управление крайадминистрации Константин Емешин курировал именно вопрос реформы структуры управления регионом.

ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ.

1. Экспертиза любых постановлений становится более логичной, если в постановлении четко определены цели и задачи, решаемые с помощью этого документа. Данное постановление, судя по содержанию, предполагает одну цель: "Сократить численность". Просматривается также традиционная для управленческих бюрократических структур цель - провести кадровые изменения под предлогом изменения структуры.

2. Принятие любых решений по структурам управление, как правило, должна базироваться на анализе функции управления, для реализации которых создаются эти структуры. Однако данное постановление не содержит этих функций, хотя часть из них можно оценить, судя по названию подразделения и на традиционных представлениях о деятельности аппарата администрации.

3. Общественная палата обращалась к губернатору с предложением провести экспертизу проекта данного документа, однако в ответе вицегубернатора Б.Ларина было предложено провести экспертизу документа только тогда, когда он будет подписан и опубликован. Поэтому ряд замечаний и предложений, к сожалению, приходится формулировать уже к принятому документу.

4. Важный вопрос для проведения экспертизы, на который пока нет ответа это - будет ли единый руководитель аппарата в лице вице-губернатора? В последней команде губернатора Евдокимова заместитель А.Сарычев руководил всем аппаратом, и это обеспечило единство в его работе. В ныне действующей структуре, три структуры выведены в непосредственное подчинение губернатора. Тем самым нет такой функции как "руководство аппаратом". По мнению руководителей ведомственных органов в настоящее время подготовить и провести до подписания любой документ в Администрации занимает большой промежуток времени и значительные организационные затраты из-за несогласованной работы подразделений администрации. Вот почему на наш взгляд целесообразно все-таки восстановить функцию заместитель губернатора-руководитель аппарата.

ОЦЕНКА ОТДЕЛЬНЫХ ПРИНЦИПИАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

1. Данным Постановлением меняется наименование структурных подразделений Администрации - "Управления" на "Департаменты".

Подобные изменения, безусловно, логичны и их предлагалось еще внедрить при формировании администрации Евдокимова, когда согласно федеральному закону надлежало разделить "Администрацию" и "Иные органы власти". Вот почему в 2005 году нами предлагалось в структурах "Иные органы власти" использовать термин "Управления", поскольку они действительно несли функции управления, а в тех структурных подразделениях, которые входят непосредственно в состав Администрации и не имеют статуса юридического лица использовать термин "Департамент". Вот почему в 2009 году заменив термин "Управление" на "Департамент" тем самым наконец-то обеспечивается более четкое различие этих структур исполнительной власти на терминологическом уровне.

2. Ликвидация аналитического управления.

Вполне логичное решение.

В 2005 году, когда по нашей инициативе в администрации Евдокимова создавалось такое управление, то это предполагало решение двух задач:

- Перевод системы управления краем на новые принципы принятия решения на основе баз данных, баз моделей и баз знаний с использованием современных информационных систем;

- Консолидация научного потенциала края для обеспечения принятия решения органами власти края.

Однако в администрации Карлина такие задачи не формулировались, и поэтому аналитическое управление было трансформировано в некое "контрольное управление", которое было, безусловно, чем-то загружено, но не реализовывало каких-либо необходимых функций и, по сути, выполняло лишь функции помощников вице-губернатора Ларина. Наши предложения в 2006 году восстановить первоначальные функции для аналитического управления и передать их в компетенцию 1-го заместителя губернатора не были поддержаны. Поэтому без этого решения, безусловно, аналитическое управление не нужно.

Тем не менее, выше упомянутые при создании в 2005 году функции Аналитического Управления нашли отражения в новой предлагаемой структуре в виде создания "Ситуационного центра". И это можно приветствовать.

3. Ликвидация отдела пресс-службы администрации края.

Для анализа обоснованности данного решения не достаточно информации, т.к. скорее всего это не их ликвидация, сколько их реструктуризация. А именно необходимо уточнить будет ли в составе секретариата губернатора его пресссекретарь? Кроме этого функции пресс-службы фактически относились к Управлению по печати. А кроме этого создание такой структуры как "Катунь-24" вполне логично ставит вопрос, о том, что ранее обозначенные функции "Пресс-службы администрации" просто переходят в эти структуры. Хотя окончательный вывод можно сделать только после обнародования структуры и функций Управления по печати и связанных с ними структур.

4. Структура департаментов.

4.1. Департамент по вопросам государственной службы и кадров.

Судя по предлагаемой структуре, управление при преобразовании в департамент утратило функцию подготовки государственных и муниципальных служащих. Подобное решение в условиях сокращения бюджета вполне обосновано.

4.2. Правовой департамент.

Структура департамента соответствует двум основным функциям реализуемых этой структурой: региональное нормотворчество и правовая экспертиза проектов документов. Однако не нашло отражение в структуре еще одна объемная функция - представление интересов администрации в судебных органах. Целесообразно четко структурировать реализацию этой функции в виде отдела.

В связи с рассмотрением структуры правового департамента возникает недоумение появление в департаменте по связям с институтами гражданского общества такой приписки как "правовое просвещение" (см. п.4.5).

4.3. Департамент документационного обеспечения.

Управление при преобразовании в департамент не изменило своей структуры, но дополнительно еще включило в свой состав ранее существовавшие самостоятельные структуры - отдел спецработы, отдел защиты гостайны. Таким образом, судя по представленной информации, этот департамент явно расширил свои полномочия.

4.4. Департамент организации управления.

Сразу бросается стилистический сумбур: "Организация управления".

Среди функций реализуемых этим департаментом предполагается две группы функций:

- Организация и координация деятельности структур администрации;

- Осуществление взаимодействия с федеральными и муниципальными органами власти.

Это довольно не связанные между собой функции. Кроме этого первая функция "Организация и координация деятельности структур администрации" вполне логичнее бы реализовывалась секретариатом губернатора. Хотя данное предложение требует дополнительного изучения при разработке положений о департаментах.

4.5. Департамент по связям и институтами гражданского общества.

Предлагаемая структура вызывает больше всех вопросов.

Какой смысл наименовании отдела "Взаимодействие с институтами гражданского общества и правовому просвещению" ?

Во-первых, не понятна функция "правовое просвещение". В полномочиях администрации ни по федеральному, ни по краевому законодательству не входит такая функция как "правовое просвещение". Создается впечатление, что эта дополнительная функция придумана для того, чтобы кое-кого трудоустроить.

Во-вторых, в составе этого департамента упоминается "Отдел информационного обеспечения". Не понятна совсем логика создания этого отдела. Если это "информационное обеспечение" структур администрации, то тогда целесообразно его рассмотреть в структуре секретариата губернатора. Если этот отдел предполагает реализацию ПИАР-проектов, то тогда необходимо разграничить его функции с комитетом по печати и медиа-структурами администрации.

Слабым местом выделения данной структуры является то, что в составе департамента по сути есть основной отдел "по взаимодействию с институтами гражданского общества". Поскольку у руководителя департамента в подчинении будет всего два отдела и один из них ведущий с тем же названием, то возникнет ситуация, когда начальник департамента будет параллельно выполнять работу начальника аналогичного отдела. В данном случае явно бросается в глаза лишний "этаж управления".

Наименование "связь с институтами гражданского общества" звучит безусловно по современному, но оценивает ли реально автор данного названия само существо заголовка. Ведь на сегодняшний день самыми массовыми институтами гражданского общества являются прежде всего некоммерческие организации и прежде всего это ТСЖ и ТОСНы. Будет ли заниматься этими структурами управление? Или оно будет иметь ориентацию на три вида общественных организаций - партии, религиозные и общественные объединения?

Данный департамент требует более серьезной проработки.

4.6. Секретариат губернатора.

Логично включил в себя отдел по работе с гражданами и отдел референтуры.

В секретариате появилось новое подразделение "Ситуационный центр". Поскольку аналогичной структуры не было ранее, то по самому названию можно пока лишь использовать термин в соответствии с общепринятыми в последние годы представлениями: "Организационно-технический комплекс, основу которого составляют информационное и программное обеспечение поддержки управленческих решений на основе комплексного мониторинга факторов влияния на развитие происходящих процессов".

Таким образом, под термином "Ситуационный центр" подразумевается структура, которая решает одну из задач, которая в 2005 году формулировались для "Аналитического управления". Теперь после ликвидации аналитического управления эта функция вновь возрождена в структуре "Ситуационный центр".

Однако опыт создания ситуационных центров показывает, что этот центр работает только в современных структурах управления при наличии руководителей обладающих навыками принятии решения в условиях использования баз данных, баз моделей и баз знаний. Причем для этого требуется громадная подготовительная работа для формирования баз данных. На сегодняшний день есть лишь отдельные разрозненные не стыкованные между собой базы данных в отдельных ведомствах: управлении по финансам, в налоговой инспекции, в ГУЭИ и других. Большей частью эти базы не стыкуются даже по форматам. Например, в части из них суммы указаны в рублях, в других в тыс. рублей, а в третьих в млн. рублей. Часть баз данных используют периодизацию год, другие квартал и т.д. Эти примеры можно продолжить. Вот почему реально руководители пытающиеся создать ситуационный центр, как правило, ограничиваются созданием неких кабинетов, где осуществляется лишь визуализация имеющейся информации.

Авторы предложения о создании в администрации ситуационного центра, вероятно, не представляют сложность создания подобного центра, включив его в формальную структур "секретариата".

По нашему мнению "Ситуационный центр" должен быть самостоятельной структурой имеющей статус не менее чем "департамент" и подчиняться он должен не руководителю секретариату и даже не руководителю аппарата, а первому заместителю губернатора.

5. Некоторые дополнения.

5.1. Из представленной структуры не ясна судьба отдела социальной работы возглавляемого Н.Ремневой. Судя по постановлению, он не ликвидируется, но и не создается? Хотя анализ функций управления показывает, что у этого отдела нет функций и фактически сотрудники выполняют функции помощников заместителя губернатора.

5.2. Окончательную общую оценку в целом изменения структуры аппарата вряд ли возможно дать, т.к. ее необходимо рассматривать в системе всех органов власти края с учетом различных "краевых учреждений", т.к. зачастую функция вместе с работниками просто выводится из структуры администрации, а передается в другие Управления и учреждения. Так, например, существует учреждение "Аппарат Общественной палаты края", который фактически выполняет дополнение к существующему управлению администрации и работает под руководством начальника управления и заместителя губернатора.

Аналогичные пример можно привести из сферы здравоохранения, где рост административно-управленческого аппарата отмечен в десятки раз за счет не только роста численности Управления, но и роста аппарата системы ОМС, системы лицензирования, Росздравнадзора, а в 2010 году еще появятся структуры так называемого "медицинского кластера".

Вот почему рассмотрение общей структуры позволит выявить еще массу структур, которые дублируют друг друга или вообще не имеют функций управления.

ПРИГЛАШАЮ К ДИСКУССИИ.